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1基本含義

　　PPP是Public—Private—Partnership的縮寫，指政府Public與私人Private之間，基于提供產(chǎn)品和服務(wù)出發(fā)點，達成特許權(quán)協(xié)議，形成“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”伙伴合作關(guān)系，PPP優(yōu)勢在于使合作各方達到比單獨行動預(yù)期更為有利的結(jié)果：政府的財政支出更少，企業(yè)的投資風(fēng)險更輕。

2政策背景

　　自2013年以來，PPP相關(guān)政策密集出臺：

　　2015年4月21日，中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會、中華人民共和國財政部、中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中華人民共和國交通運輸部、中華人民共和國水利部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)文《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運營，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，保護特許經(jīng)營者合法權(quán)益。

　　2015年3月17日，國家發(fā)改委和國家開發(fā)銀行聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》，靈活運用基金投資、銀行貸款、發(fā)行債券等各類金融工具，推進建立多元化、可持續(xù)的PPP項目資金保障機制。

　　2015年3月5日，作政府工作報告,提出要在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域積極推廣PPP模式；財政部年度預(yù)算報告,提出要開展PPP示范項目建設(shè)，釋放社會投資潛力。

　　2014年12月2日，國家發(fā)展改革委發(fā)文《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，鼓勵和引導(dǎo)社會投資，增強公共產(chǎn)品供給能力，促進調(diào)結(jié)構(gòu)、補短板、惠民生。國家發(fā)展改革委投資司委托中咨公司研究中心起草《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014版）》，用于規(guī)范和引導(dǎo)政府和社會資本合作（PPP）項目合同編寫工作的專業(yè)指南。

　　2014年11月29日，財政部發(fā)文關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知，規(guī)范項目識別、準備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程。

　　2014年11月26日，國務(wù)院發(fā)文《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》，提出實行統(tǒng)一市場準入，創(chuàng)造平等投資機會；創(chuàng)新投資運營機制，擴大社會資本投資途徑；優(yōu)化政府投資使用方向和方式，發(fā)揮引導(dǎo)帶動作用；創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道；*價格形成機制，發(fā)揮價格杠桿作用。

　　2014年10月2日，國務(wù)院發(fā)文《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（43號文），提出建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風(fēng)險。

　　2014年9月24日，財政部發(fā)文《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，提出拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進政府職能加快轉(zhuǎn)變，*財政投入及管理方式，盡快形成有利于促進政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnership,PPP）發(fā)展的制度體系。

　　2014年8月31日，十二屆全國人大*會第十次會議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》，并重新頒布修訂后的預(yù)算法，強調(diào)建立跨年度預(yù)算平衡機制。

　　2014年5月26日，財政部成立政府和社會資本合作（PPP）中心，副部長王保安擔(dān)任PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組長，中心主要承擔(dān)PPP工作的政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計和國際交流等職責(zé)。

　　2015年5月8日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2015年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知，提出積極推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，出臺基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法，充分激發(fā)社會投資活力。

　　2017年10月，國家發(fā)展和改革委員會通知，鼓勵各地政府、金融機構(gòu)、企業(yè)等創(chuàng)新合作機制和投融資模式，利用政府PPP等方式，加快投資建設(shè)天然氣儲氣調(diào)峰設(shè)施。國家發(fā)改委要求各地根據(jù)本地天然氣用氣特點，統(tǒng)籌規(guī)劃城市儲氣設(shè)施建設(shè)，盡快形成不低于保障本地區(qū)平均3天用氣量的儲氣能力，各主要供氣企業(yè)抓緊形成不低于合同供氣量10%的儲氣能力。[2]

3模式意義

　　為什么PPP相關(guān)政策密集出臺，PPP模式的意義何在？

　　政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理；政府部門負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益大化。當(dāng)前，我國正在實施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的要求，也是穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。立足國內(nèi)實踐，借鑒國際成功經(jīng)驗，推廣運用政府和社會資本合作模式，是國家確定的重大經(jīng)濟改革任務(wù)，對于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度具有重要意義。

　?。ㄒ唬┩茝V運用政府和社會資本合作模式，是促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。政府通過政府和社會資本合作模式向社會資本開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，可以拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制，有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，激發(fā)民間投資活力，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟增長動力，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。

　?。ǘ┩茝V運用政府和社會資本合作模式，是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。規(guī)范的政府和社會資本合作模式能夠?qū)⒄陌l(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)職能，與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動力有機結(jié)合，減少政府對微觀事務(wù)的過度參與，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。政府和社會資本合作模式要求平等參與、公開透明，政府和社會資本按照合同辦事，有利于簡政放權(quán)，更好地實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，弘揚契約文化，體現(xiàn)現(xiàn)代國家治理理念。

　?。ㄈ┩茝V運用政府和社會資本合作模式，是深化財稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。根據(jù)財稅體制改革要求，現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容之一是建立跨年度預(yù)算平衡機制、實行中期財政規(guī)劃管理、編制完整體現(xiàn)政府資產(chǎn)負債狀況的綜合財務(wù)報告等。政府和社會資本合作模式的實質(zhì)是政府購買服務(wù)，要求從以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向強化中長期財政規(guī)劃，這與深化財稅體制改革的方向和目標高度一致。推廣使用“PPP”模式，是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段。有利于吸引社會資本，拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制。

4模式內(nèi)涵

　　由于各國意識形態(tài)和實踐需求不同，不同國家地區(qū)和國際組織對PPP模式的內(nèi)涵并未達成共識。加拿大PPP國家委員會指出PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，主要強調(diào)公私部門之間的風(fēng)險分擔(dān)和利益共享。美國PPP國家委員會認為PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者特點的一種公共產(chǎn)品提供方式，并從項目生命周期角度強調(diào)了私人部門的參與，尤其是強調(diào)了私人部門的投融資。綜合以上兩種觀點，根據(jù)我國國情和實踐需求，本文認為PPP模式內(nèi)涵應(yīng)至少包含以下三種核心要素之一。

　?。?）融資要素。學(xué)者Ghavamifar對PPP模式類型的調(diào)研結(jié)果顯示，由私人部門承擔(dān)融資責(zé)任是區(qū)分PPP模式和傳統(tǒng)方式的重要因素。實踐中，私人部門參與投融資能有效減輕政府財政負擔(dān)，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

　?。?）項目產(chǎn)權(quán)要素。此處項目產(chǎn)權(quán)為權(quán)利束，不僅指所有權(quán)，而且包含經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)等權(quán)利。根據(jù)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)，特許私人部門擁有項目所有權(quán)或項目經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，可以激勵私人部門進行管理和技術(shù)創(chuàng)新，從而提高PPP項目的建設(shè)運營效率。同時，特許私人部門運營基礎(chǔ)設(shè)施，有利于促進公共部門機構(gòu)改革，消除冗員現(xiàn)象。

　?。?）風(fēng)險分擔(dān)要素。共同分擔(dān)風(fēng)險是PPP模式與傳統(tǒng)方式的重要區(qū)別所在，PPP模式中公私部門按照各自承擔(dān)風(fēng)險能力的大小來分擔(dān)風(fēng)險，不僅能夠有效地降低各自所承受的風(fēng)險，還能加強對整個項目的風(fēng)險控制。因此，本文將PPP模式的內(nèi)涵界定為：公共部門與私人部門之間的合作關(guān)系，在風(fēng)險共擔(dān)、利益共享的基礎(chǔ)上，公共部門充分利用私人資源進行基礎(chǔ)設(shè)施投融資、設(shè)計、建設(shè)和運營維護全部或部分工作，以更好地為公眾提供服務(wù)和滿足社會公共需求。

5模式優(yōu)缺點

PPP模式優(yōu)點

　　近年來，在全球各個地區(qū)，通過多種多樣的PPP方式，私營部門在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資總體上持續(xù)快速增加。結(jié)合全球范圍內(nèi)的PPP項目實踐，PPP模式的優(yōu)點主要體現(xiàn)：更高的經(jīng)濟效率[物有所值（Value for Money）]、更高的時間效率、增加基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資、提高公共部門和私營機構(gòu)的財務(wù)穩(wěn)健性、基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)得到改善、實現(xiàn)長遠規(guī)劃、樹立公共部門的新形象、私營機構(gòu)得到穩(wěn)定發(fā)展等。

　　1、PPP模式可以實現(xiàn)更高的經(jīng)濟效率，實現(xiàn)物有所值

　　PPP項目依靠利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的伙伴關(guān)系，可以有效降低項目的整體成本。圖1.1顯示了公共部門獨立開展項目與PPP模式下的成本比較。在公共部門獨立開展項目時，項目的整體成本由以下幾個部分構(gòu)成：項目建設(shè)成本、運營成本、維修和翻新成本、管理成本以及留存的風(fēng)險。在PPP模式下，項目建設(shè)成本、運營成本、維修和翻新成本以及私營機構(gòu)的融資成本統(tǒng)稱為PPP合同約定成本，由于私營機構(gòu)在建設(shè)施工、技術(shù)、運營管理等方面的相對優(yōu)勢得以充分發(fā)揮，PPP合同約定成本會小于公共部門獨立開展項目時的相應(yīng)成本。另外，由于PPP項目需要協(xié)調(diào)更多參與方的利益，項目管理成本（包括公共部門對項目監(jiān)管、為項目提供準備工作和支持等產(chǎn)生的成本）會略高于公共部門獨立開展項目的成本。在風(fēng)險留存方面，由于不同的風(fēng)險分配給管理該類風(fēng)險具有相對優(yōu)勢的參與方，因此項目的總體風(fēng)險狀況得到明顯改善。各項成本的變化以及風(fēng)險狀況的降低，形成了PPP項目的優(yōu)勢，即所謂的“物有所值”部分。

　　艾倫咨詢集團（Allen Consulting Group）曾對澳洲的21個PPP項目和33個傳統(tǒng)模式項目進行過比較，結(jié)果顯示：PPP模式在成本效率方面顯著優(yōu)于傳統(tǒng)模式，從項目立項到項目全部結(jié)束，PPP模式的成本效率比傳統(tǒng)模式提高了30.8%；從金額看，所考察的21個PPP項目的總合同成本為49億美元，項目生命周期的成本超支為5800萬美元；相比之下，33個傳統(tǒng)模式項目的總合同成本為45億美元，項目生命周期的成本超支達6.73億美元。

　　2、PPP模式的效率優(yōu)勢不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟效率上，還體現(xiàn)在時間效率上

　　艾倫咨詢集團在同一篇調(diào)查報告中指出，PPP項目的完工進度平均比計劃提前3.4%，而傳統(tǒng)模式項目的完工進度平均比計劃推遲23.5%。另外，傳統(tǒng)模式下，項目完工的超時程度受項目大小影響較為嚴重，項目越大，工程進度延期的程度越高，但在PPP模式下，沒有發(fā)現(xiàn)項目大小對工程進度的顯著影響。

　　其他機構(gòu)或研究者大多得出相似的結(jié)果。例如，英國審計署對PFI模式（英國PPP的主要模式）和傳統(tǒng)模式的效率進行了統(tǒng)計，結(jié)果表明：在PFI模式下，76%的項目按進度計劃完成，78%的項目支出在預(yù)算之內(nèi)；而在傳統(tǒng)模式下，只有30%的項目按進度計劃完成，27%的項目支出在預(yù)算之內(nèi)。在另外一篇報道中，英國審計署相信現(xiàn)有的PFI項目將節(jié)省至少15億英鎊的支出。

　　是否能夠提高項目總體效率，是判斷PPP模式是否適用的關(guān)鍵。財政部在2014年11月29日發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南》中明確提出：財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。本書其他章節(jié)也對物有所值評價進行了詳細論述。

　　3、PPP模式有助于增加基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資資金來源

　　PPP模式下，項目融資更多地由私營機構(gòu)完成，從而緩解了公共部門增加預(yù)算、擴張債務(wù)的壓力，因此公共部門可以開展更多、更大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在政府因財政緊縮，或信用降低而無法進行大規(guī)模融資時，PPP模式可以為政府提供表外融資。

　　傳統(tǒng)政府模式和PPP模式下，政府的支出情況對比見圖1.2。PPP模式下，政府不僅可以節(jié)省基礎(chǔ)設(shè)施的初期建設(shè)投資支出，還可以鎖定項目運行費用支出，一方面降低短期籌集大量資金的財務(wù)壓力，另一方面提高預(yù)算的可控性，這兩個方面都有利于政府進一步擴大對基礎(chǔ)設(shè)施的投入。

　　PPP的這一優(yōu)勢對現(xiàn)階段的國內(nèi)地方政府意義重大，通過推廣PPP模式，可以化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險。運用轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，可以減輕地方政府的債務(wù)壓力。

　　4、PPP模式可提高公共部門和私營機構(gòu)的財務(wù)穩(wěn)健性

　　一方面，由于政府將部分項目責(zé)任和風(fēng)險轉(zhuǎn)移給了私營機構(gòu)，項目超預(yù)算、延期或在運營中遇到各種困難而導(dǎo)致的或有財政負債增加的風(fēng)險被有效隔離。另一方面，由于PPP模式下的項目融資在整個項目合同期間是有保障的，且不受周期性的政府預(yù)算調(diào)整的影響，這種確定性可以提高整個項目生命周期。投資計劃的確定性和效率，提高公共部門的財務(wù)穩(wěn)健性。此外，PPP項目的性質(zhì)決定了項目需求所產(chǎn)生的風(fēng)險相對較低，項目的未來收入比較確定，提高了社會資本的財務(wù)穩(wěn)健性。

　　5、PPP模式可使基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)得到改善

　　一方面，參與PPP項目的私營機構(gòu)通常在相關(guān)領(lǐng)域積累了豐富經(jīng)驗和技術(shù)，私營機構(gòu)在特定的績效考核機制下有能力提高服務(wù)質(zhì)量。另一方面，PPP模式下，私營機構(gòu)的收入和項目質(zhì)量掛鉤：政府付費的項目中，政府會根據(jù)項目不可用的程度，或未達到事先約定的績效標準而扣減實際付款（付款金額在項目開始時約定）；在使用者付費的項目中，使用者的需求和項目的質(zhì)量正相關(guān),這就使私營機構(gòu)有足夠的動力不斷提高服務(wù)質(zhì)量。如果設(shè)施或服務(wù)由公共部門單獨提供，由于其缺乏相關(guān)的項目經(jīng)驗，且由于其在服務(wù)提供和監(jiān)督過程中既當(dāng)“運動員”又當(dāng)“裁判員”，績效監(jiān)控難以落到實處。在傳統(tǒng)政府模式下，地方政府通常為某項重大工程臨時組織指揮部之類的專門工作團隊，負責(zé)組織項目設(shè)計與建設(shè)，建設(shè)完成后移交給政府下屬事業(yè)單位或國有企業(yè)日常運營。由于工作團隊缺乏相關(guān)項目運作經(jīng)驗，所以難以保證項目建設(shè)質(zhì)量，無力控制項目建設(shè)成本，甚至?xí)蚪?jīng)驗不足導(dǎo)致項目失敗。并且，工作團隊付出大量學(xué)費積累的經(jīng)驗和教訓(xùn)，在當(dāng)?shù)乜赡茉贌o用武之地，因為當(dāng)?shù)夭粫?jīng)常有同類重大項目需要新建，資源浪費與效率較低問題突出。

　　6、PPP模式有助于公共部門/私營機構(gòu)實現(xiàn)長遠規(guī)劃

　　在傳統(tǒng)政府模式下，一個項目會被分包成很多子合同，由不同的參與者執(zhí)行，這些參與者之間通常并沒有緊密的合作。在PPP模式下，由于項目的設(shè)計、建設(shè)和運營通常都由同一個聯(lián)合體執(zhí)行，雖然聯(lián)合體也由不同的參與者構(gòu)成，但由于各個參與者需要為同一個目標和利益工作，項目的不同參與者之間可以得到充分整合，實現(xiàn)良好的協(xié)同。此外，由于項目的收益涉及整個生命周期（whole of life cycle），在利益驅(qū)動下，私營機構(gòu)將基于更長遠的考慮，選擇合適的技術(shù)，實現(xiàn)設(shè)施長期價值的大化和成本的小化。而在傳統(tǒng)政府模式下，則更多是基于短期的財政壓力、政策導(dǎo)向和預(yù)算限制來考慮。

　　7、PPP模式有助于樹立公共部門的新形象

　　在PPP模式得到良好推廣和執(zhí)行的情況下，所有項目都能按時、按預(yù)算完成，而且基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)得到有效提高，可以使公眾對政府的美譽度增加，對政府的財政管理能力信心倍增。

　　8、通過推廣PPP模式，可以使私營機構(gòu)得到穩(wěn)定發(fā)展

　　PPP模式為私營機構(gòu)提供了風(fēng)險較低、現(xiàn)金流穩(wěn)定、由政府合同背書的長期投機會，可以有效刺激當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)機會。

PPP模式缺點

　　雖然PPP模式的上述優(yōu)勢得到市場的一致認可，并且大部分都有實證數(shù)據(jù)支持，但任何事情都不可能十全十美，PPP模式在運作過程中也存在以下缺點：私營機構(gòu)融資成本較高、特許經(jīng)營導(dǎo)致的壟斷性、復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)帶來的低效率、長期合同缺乏靈活性、成本和服務(wù)之間的兩難選擇等。

　　1、PPP模式導(dǎo)致私營機構(gòu)融資成本較高

　　與公共部門相比，金融市場對私營機構(gòu)信用水平的認可度通常略低，導(dǎo)致私營機構(gòu)的融資成本通常要高于公共機構(gòu)的融資成本。當(dāng)然，在評價社會資本的融資成本時，除了考慮利率之外，還需要考慮項目所轉(zhuǎn)移的風(fēng)險、社會資本的創(chuàng)新能力，以及項目總體績效的提升等，從社會整體的功效考慮項目價值。此外，社會資本和公共機構(gòu)的融資成本也在進一步接近，雖然融資成本的差異不可能*消除，但這方面的影響在逐漸降低。

　　圖1.3顯示了10年期的企業(yè)債和相同年限國債、地方政府債、城投債的到期收益率。其中，企業(yè)債可以近似為大型社會資本的融資成本；國債為無風(fēng)險利率；地方政府債可以視為地方政府信用擔(dān)保的融資成本；由于融資平臺在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的特殊地位，城投債的收益率可視為10年期部分在建基礎(chǔ)設(shè)施的融資成本?？梢钥吹剑捍笮蜕鐣Y本的融資成本高于國債和地方政府債，低于城投債；社會資本的融資成本和國債/地方政府債的差距在逐漸縮小，尤其是2015年年初以來，社會資本的融資成本無論是值，還是與國債/地方政府債的差距，都在逐漸降低。

　　2、PPP模式普遍采用的特許經(jīng)營制度可能導(dǎo)致壟斷

　　一方面，在PPP模式下，居高的投標成本和交易費用以及復(fù)雜的長期合同，導(dǎo)致很多規(guī)模較小的私營機構(gòu)對PPP項目望而卻步，因此減少了政府部門對社會資本的選擇空間，也使招投標過程不能實現(xiàn)良好的競爭性。另一方面，PPP模式普遍采用的特許經(jīng)營制度，實際上使中標的投資運營商獲得了一定程度的壟斷性，利益基本上能得到合同保障。這種缺乏競爭的環(huán)境在某些情況下會減弱私營機構(gòu)降低成本、提高服務(wù)品質(zhì)的動力。當(dāng)然，PPP模式并不是產(chǎn)生壟斷性的必要條件，在單純的政府模式下，政府實際上也表現(xiàn)出壟斷性。

　　3、PPP項目復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)可能降低效率

　　首先，在PPP項目中，通常需要多個獨立參與者通力合作，而多個參與者會導(dǎo)致整個項目的約束條件增加。其次，由于每個參與項目的商業(yè)機構(gòu)都會在咨詢、會計和法律等方面產(chǎn)生支出，這部分支出會包括在投標價格中，從而傳導(dǎo)給公共部門。國外的經(jīng)驗顯示，PPP市場越成熟，這部分成本就越低。例如，如果公共部門采用標準化的合同體系，可以為參與商業(yè)機構(gòu)節(jié)省在項目盡職調(diào)查和評估過程中所產(chǎn)生的成本。同時，在評估增加的這部分交易成本時，也需要考慮PPP模式下通過風(fēng)險分擔(dān)帶來的額外好處。再次，復(fù)雜的交易結(jié)構(gòu)需要公共部門和私營機構(gòu)建立與PPP模式相匹配的專業(yè)能力?，F(xiàn)階段，國內(nèi)相關(guān)方面的能力欠缺較為明顯，現(xiàn)狀的改善還需要較長時間。在這種情況下，政府部門過度依賴外部咨詢機構(gòu)，會導(dǎo)致在項目開展過程中所積累的知識和經(jīng)驗并沒有沉淀在公共部門內(nèi)部，這又減緩了公共部門提升建設(shè)相關(guān)能力的進度。各個國家都成立了類似PPP中心的組織，包括中國的財政部PPP中心、英國的Infrastructure UK、加拿大的PPP Canada、美國的NCPPP、歐盟的EPEC等，這些組織在沉淀PPP項目經(jīng)驗和知識的過程中起著非常重要的作用。后，交易結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性和眾多的參與方可能使項目溝通存在一定的障礙，特別是在未來發(fā)生一些不可預(yù)料的事件時，可能會在合同條款的爭議方面耗費過多時間。而且，即便在項目啟動的過程中，也可能存在公共部門內(nèi)部意見不一致，或民眾和公共部門意見不一致的情況，這在一定程度上會降低效率。

　　4、PPP的長期合同缺乏足夠的靈活性

　　為了項目長期運行穩(wěn)定，PPP合同可能會比較嚴格，靈活性不夠，公共部門或私營機構(gòu)在起草合同的時候，很難將未來的變化充分地考慮進來，合同條款通常只考慮當(dāng)前時點的情況，導(dǎo)致項目后期管理不能因時制宜，而只能遵照合同條款執(zhí)行——哪怕這些條款已經(jīng)不再能使項目生命周期的綜合成本優(yōu)化。解決合同靈活性和合理性的途徑有兩個方面：一是在項目前期就盡大努力做好整個生命周期的規(guī)劃，通常，公共部門需要聘請具有豐富PPP項目經(jīng)驗的咨詢機構(gòu)對項目進行前期調(diào)查分析，確保參與方對項目需求有充分的理解，對項目的費用有可靠的預(yù)算，對風(fēng)險有全面的評估并可以在公共部門和私營機構(gòu)間實現(xiàn)優(yōu)分擔(dān)；同時，還要確保通過招投標過程得到具有競爭性的報價，當(dāng)然這些前期工作勢必產(chǎn)生不菲的成本。二是在起草合同時保留適當(dāng)?shù)撵`活性，這也必將增加成本，一方面是來自投資的不確定性增加而產(chǎn)生的風(fēng)險溢價，另一方面是來自將來需要改變對私營機構(gòu)的激勵機制而產(chǎn)生的或有支出。解決合同靈活性和合理性的成本，有可能降低項目投資者的率，防止出現(xiàn)過高的率。

　　5、公眾使用公共產(chǎn)品/公共服務(wù)的成本表面上可能提高

　　如果公共產(chǎn)品/公共服務(wù)由公共部門提供，由于公共部門的非營利性和不按全成本核算定價的特點，公眾所付出的直接使用費用較低。當(dāng)然，世界上不存在免費午餐，低收費終會表現(xiàn)為地方政府債務(wù)的累積或公共機構(gòu)的虧損，也會通過其他渠道由公眾承擔(dān)相關(guān)成本，甚至潛在成本可能更高。在PPP模式的定價機制下，私營機構(gòu)需要補償項目相關(guān)的全部成本并獲得合理水平的投資收益，對產(chǎn)品或服務(wù)進行市場化的定價，可能增加公眾的直接使用成本。如此，PPP合同中約定的定價機制可能是控制公共資源使用成本的一個手段，但定價機制的確定同樣困難，尤其在涉及多邊合作的PPP項目中，不僅需要考慮當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展水平、技術(shù)進步的趨勢，還需要考慮匯率等其他因素。一個典型的例子是來賓B電廠的電價，資料顯示來賓B電廠的電價比來賓A電廠的電價高出60%有余，其中一個主要原因是運營期滿15年后項目公司將項目資產(chǎn)無償移交給地方政府，項目的巨額投資要在15年內(nèi)回收，遠低于電廠的正常使用年限和投資回收期。從各國的經(jīng)驗來看，PPP項目總體上可以降低公眾使用公共產(chǎn)品/公共服務(wù)的綜合成本。

　　通過前文的實證數(shù)據(jù)，我們可以發(fā)現(xiàn)，PPP模式在提率方面的貢獻有大量實證案例支撐，通過必要的流程優(yōu)化、引入適宜的爭議解決機制，并規(guī)范公共治理方式，可以有效控制效率降低的風(fēng)險。

6模式發(fā)展

　　中國式PPP的三個發(fā)展階段

　　不論是從時間維度，還是從發(fā)展思路來看，PPP模式在中國的發(fā)展階段均可分為以下三個階段。

　　1995年至2003年——“摸著石頭過河”的階段

　　這一階段，PPP模式被世行及亞行作為一種新興的項目融資方式引入中國，與中國政府當(dāng)時對外商投資的急切需求不謀而合。從1995年開始，在國家計委的主導(dǎo)之下，廣西來賓B電廠、成都自來水六廠及長沙電廠等幾個BOT試點項目相繼開展。2002年，北京市政府主導(dǎo)實施了北京市第十水廠BOT項目。這些項目雖然不是PPP模式與中國的次親密接觸，而且未竟全功，但因其規(guī)格之高、規(guī)模之大、影響之廣而在中國式PPP發(fā)展*留下了濃墨重彩的一筆。

　　盡管如此，以吸引外商投資為主要目的的項目操作理念，從前述項目啟動伊始，即已注定其所借用的PPP外衣難免會在中國遇到水土不服的困境。而摸著石頭過河的心態(tài)，也在很大程度上決定了與此相關(guān)的頂層設(shè)計難以推動及完成。事實上，國家計委一度啟動的BOT立法工作就因種種原因而終陷于停頓。若干試點項目無論成功與否，也沒能真正起到由點及面的示范效應(yīng)。PPP模式在中國的輪發(fā)展浪潮，在幾個相關(guān)部委的幾份相關(guān)文件出臺之后，基本歸于平息。

　　值得肯定的是，在該階段后期，建設(shè)部及各地建設(shè)行政主管部門開始在市政公用事業(yè)領(lǐng)域試水特許經(jīng)營模式，合肥市王小郢污水處理廠資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓項目即為這一階段涌現(xiàn)出來的早期經(jīng)典案例。在王小郢項目的運作過程當(dāng)中，項目相關(guān)各方，包括中介咨詢機構(gòu)，對中國式PPP的規(guī)范化、專業(yè)化及本土化進行了非常有益的嘗試，形成了相對成熟的項目結(jié)構(gòu)及協(xié)議文本，為中國式PPP進入下一個發(fā)展階段奠定了良好的基礎(chǔ)。

　　2004年至2013年——“黑貓白貓”的階段

　　2004年，建設(shè)部*，頒布并實施了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（下稱“126號令”），將特許經(jīng)營的概念正式引入市政公用事業(yè)，并在城市供水、污水處理及燃氣供應(yīng)等領(lǐng)域發(fā)起大規(guī)模的項目實踐。各級地方政府也紛紛以126號令為模板，先后出臺了大量地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策性文件，用于引導(dǎo)和規(guī)范各自行政轄區(qū)范圍以內(nèi)的特許經(jīng)營項目開發(fā)。自此，中國式PPP進入第二輪發(fā)展浪潮。因其顯著的實用主義特征，我們稱之為“黑貓白貓”的階段。

　　這一階段，計劃發(fā)展部門不再是PPP模式應(yīng)用的牽頭方或主導(dǎo)方，包括建設(shè)、交通、環(huán)保、國資等行業(yè)主管部門，以及地方政府在內(nèi)的各路人馬紛紛披掛上陣。無論黑貓白貓，只要能夠順利捕獲“社會資本”這只精靈鼠，似乎就是好貓。中國的PPP項目雖然不再一味偏愛境外資本，但其單一的籌資導(dǎo)向并無實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。公私雙方之間，前者甩包袱，后者占市場的心態(tài)在很多項目里都表現(xiàn)得十分明顯。公共產(chǎn)品或服務(wù)的交付效率、風(fēng)險管控、社會及經(jīng)濟效益這些PPP模式的重要內(nèi)核，反而失去了自己應(yīng)有的位置。也正因如此，中國式PPP的發(fā)展在這一階段的中后期遭遇反復(fù)，大量低價或非理性競標，乃至于國（資）進民（資）退的現(xiàn)象層出不窮。

　　從現(xiàn)實角度出發(fā)，考慮到中國地方政府的施政偏好，以及不同性質(zhì)的社會資本各自*的利益訴求，發(fā)生上述情況還是可以理解的。無非是“黑貓白貓”的理念在PPP領(lǐng)域內(nèi)的現(xiàn)實反映，亦在相當(dāng)程度上揭示了PPP模式在中國的異化趨勢。即擱置頂層設(shè)計，一切以短線的實用價值優(yōu)先。具體到微觀層面，中國式PPP則仍以籌集社會資金為導(dǎo)向，把政府缺錢的、做不好的公共產(chǎn)品或服務(wù)推向一個并不成熟的市場。至于項目中長期的發(fā)展、社會效益和經(jīng)濟收益如何，則常常不是現(xiàn)任政府主管部門，甚至于投資人現(xiàn)任總經(jīng)理的關(guān)注焦點。在此情形之下，即便有外部的財務(wù)及法律顧問參與其中，他們提出的專業(yè)意見通常也不為項目方所*理解并接納。不可避免的，大量潛在風(fēng)險在看似紅火的發(fā)展熱潮中逐步累積。時至今日，各地PPP項目當(dāng)中已經(jīng)陸續(xù)出現(xiàn)政府方或投資人怠于履約甚至違約的情況，并以前者居多。

　　另一方面，“黑貓白貓”階段同時也是PPP模式在中國發(fā)展壯大的一個重要過程。供水及污水處理行業(yè)的成功經(jīng)驗，經(jīng)過復(fù)制與改良，被用于更加綜合、開放和復(fù)雜的項目系統(tǒng)，而不再限于一個獨立的運作單元，項目參與主體和影響項目實施的因素也趨多元。這方面的經(jīng)典案例有北京地鐵四號線和國家體育場兩個PPP項目。而廣泛、多元的項目實踐，反過來也促進了PPP理論體系的深化和發(fā)展。實踐與理論共識初步成型，政策法規(guī)框架、項目結(jié)構(gòu)與合同范式在這個階段得到基本確立。

　　2014年開始——規(guī)范化階段

　　作為中共十八大確定的落實“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”改革舉措的責(zé)任人，中國財政部從2013年底即已展開對PPP模式推廣工作的全面部署。2014年3月，財政部副部長王保安在政府和社會資本合作（PPP）培訓(xùn)班上發(fā)表講話，對推廣PPP模式的原因、任務(wù)和方式予以系統(tǒng)闡述，并提出要從組織、立法和項目試點等三個層面大力推廣PPP模式。2014年5月，財政部政府和社會資本合作（PPP）工作領(lǐng)導(dǎo)小組正式設(shè)立。相比于財政部的令箭頻發(fā)，國家發(fā)改委也在今年5月份一口氣推出了80個鼓勵社會資本參與建設(shè)營運的示范項目，范圍涉及傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施、信息基礎(chǔ)設(shè)施、清潔能源、油氣、煤化工、石化產(chǎn)業(yè)，且項目模式不局限于特許經(jīng)營。為引人注目的，則莫過于特許經(jīng)營立法工作的重新啟動。據(jù)悉，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法（征求意見稿）》已由國家發(fā)改委法規(guī)司制訂完成，并已發(fā)業(yè)內(nèi)廣泛征求修改意見。至此，PPP模式的制度化建設(shè)終于正式提上議事日程。2014年也因此被不少業(yè)內(nèi)人士視為PPP模式在中國的發(fā)展元年。我們將今年及其以后的若干年稱作中國式PPP的規(guī)范化發(fā)展階段，與其說是基于現(xiàn)狀的一個預(yù)測與展望，不如說是對PPP模式的新*做好頂層設(shè)計，補上重要一課的期待。

7缺點和不足

　　根據(jù)咨詢機構(gòu)粗略統(tǒng)計，經(jīng)過五個階段的發(fā)展，我國的PPP項目已經(jīng)達到了八千個左右，世界上其它任何國家的PPP項目都沒有超過一千個。我國PPP工作存在的基本問題是缺少市場秩序，具體有以下需要解決的問題：

　?。?）PPP項目運作不規(guī)范，導(dǎo)致了我們的PPP項目數(shù)量雖多但質(zhì)量和效果落后于英國等發(fā)達國家。體現(xiàn)在：首先，運作程序透明度不夠，很多項目沒有競標；其次，運作人員不專業(yè)，負責(zé)PPP項目的公務(wù)人員經(jīng)常變動，選擇咨詢機構(gòu)時對相關(guān)經(jīng)驗重視不夠；再次，商務(wù)條件設(shè)計不合理；后，項目進度安排過緊，很多該做的前期工作沒有做。

　　（2）PPP項目競爭不充分，很多項目的競爭只是走過場。政府推廣PPP的目的在于轉(zhuǎn)換機制、提率，在準入競爭不充分甚至沒有競爭的情況下，地方政府為PPP項目付出的代價超過了傳統(tǒng)體制，造成了地方政府換屆后對社會投資人違約，也使有些地區(qū)對PPP產(chǎn)生了懷疑，認為PPP的效率是低的。

　?。?）地方政府草率簽約、隨意違約現(xiàn)象普遍。公務(wù)人員觀念轉(zhuǎn)變滯后，沒有商業(yè)意識也沒有把自己和社會投資主體放在平等地位，為違約付出了沉重代價。政府違約一方面破壞了投資人對政府的信心，另一方面在社會投資人減少服務(wù)的情況下遲早還要支付費用。比如政府未按合同向投資人及時支付污水處理費，投資人據(jù)此減少甚至停止處理污水，終政府總是要支付費用的，可謂賠了夫人又折兵。

　?。?）監(jiān)管不到位，社會主體存在廣泛不誠信行為。從過去十年到二十年的時間跨度看，在政府違約的情況下社會主體做PPP項目的回報水平仍然較高且公司高速發(fā)展，是非常奇怪的現(xiàn)象。這背后，有的社會主體拿到項目后脅迫政府提供額外條件，有的社會主體降低建設(shè)標準，有的社會主體運營過程中偷排，有的社會主體做大項目投資減少實際投資，等等。社會主體無利不起早無可厚非，只有在政府的監(jiān)管之下才能把PPP做好。

　?。?）金融工具缺失。國外的PPP項目多是采用項目融資的方式，也就是以項目本身為信用支撐獲得金融機構(gòu)融資，不需要股東提供擔(dān)保，債務(wù)不進入股東的資產(chǎn)負債表。我國的PPP項目基本都是在股東擔(dān)保前提下完成融資的，項目融資只是少數(shù)銀行和少數(shù)投資人的事，當(dāng)企業(yè)負債率較高的時會限制PPP的發(fā)展。在我國地方政府和國企杠桿率普遍很高的情況下，這個矛盾更為突出。

　?。?）中介組織未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。發(fā)達國家做PPP項目聘請顧問是一種慣例，在聘請顧問時重視的是他們的經(jīng)驗。我國為PPP項目聘請中介機構(gòu)的做法沒有普及，很多地區(qū)喜歡找些參考文件后自己學(xué)著做，醫(yī)學(xué)院的學(xué)生和醫(yī)生是兩碼事，看點參考資料甚至還達不到醫(yī)學(xué)院畢業(yè)生的水平更當(dāng)不了醫(yī)生。這種做法好似節(jié)約了前期費用，實則造成了大量問題，甚至直接導(dǎo)致了PPP項目的失敗。即使聘請了中介機構(gòu)，很多地區(qū)的做法也很不科學(xué)。有的地區(qū)要求中介機構(gòu)必須進入當(dāng)?shù)卣块T制定的中介機構(gòu)名錄系統(tǒng)才能為當(dāng)?shù)胤?wù)，而實際上中國這么大很

　　多中介機構(gòu)根本不知道這個系統(tǒng)的存在；有的要求PPP的咨詢機構(gòu)要具備工程招標資格或其它什么資質(zhì)而這些資質(zhì)與PPP運作沒有任何關(guān)系；有的地區(qū)要求咨詢機構(gòu)要提前在當(dāng)?shù)剡M行非常復(fù)雜的注冊致使很多中介機構(gòu)在獲得項目信息后來不及完成注冊工作；有的地區(qū)要求中介機構(gòu)提供各種證件和合同的原件而中介機構(gòu)無法同時向兩個以上地區(qū)提供，導(dǎo)致只能放棄一些項目；有的地區(qū)請咨詢公司時在固定價格的前提下從他們自己的系統(tǒng)里抓鬮；有的地區(qū)選擇咨詢公司主要看價格，結(jié)果很難聘請到經(jīng)驗豐富的咨詢公司，等等現(xiàn)象不一而足。從長遠看，這些做法違背市場規(guī)律，PPP的經(jīng)驗教訓(xùn)未能被有效推廣應(yīng)用，重復(fù)交學(xué)費造成了很大的社會浪費，不利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的實現(xiàn)。

8三大特征

伙伴關(guān)系

　　PPP具有三大特征，是伙伴關(guān)系，這是PPP為首要的問題。政府購買商品和服務(wù)、給予*、征收稅費和收取罰款，這些事務(wù)的處理并不必然表明合作伙伴關(guān)系的真實存在和延續(xù)。比如，即使一個政府部門每天都從同一個餐飲企業(yè)訂購三明治當(dāng)午餐，也不能構(gòu)成伙伴關(guān)系。PPP中私營部門與政府公共部門的伙伴關(guān)系與其他關(guān)系相比，*之處就是項目目標一致。公共部門之所以和民營部門合作并形成伙伴關(guān)系，核心問題是存在一個共同的目標：在某個具體項目上，以少的資源，實現(xiàn)多好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給。私營部門是以此目標實現(xiàn)自身利益的追求，而公共部門則是以此目標實現(xiàn)公共福利和利益的追求。形成伙伴關(guān)系，首先要落實到項目目標一致之上。但這還不夠，為了能夠保持這種伙伴關(guān)系的長久與發(fā)展，還需要伙伴之間相互為對方考慮問題，具備另外兩個顯著特征：利益共享和風(fēng)險分擔(dān)。

利益共享

　　需明確的是，PPP中公共部門與私營部門并不是簡單分享利潤，還需要控制私營部門可能的高額利潤，即不允許私營部門在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤。其主要原因是，任何PPP項目都是帶有公益性的項目，不以利潤大化為目的。如果雙方想從中分享利潤，其實是很容易的一件事，只要允許提高價格，就可以使利潤大幅度提高。不過，這樣做必然會帶來社會公眾的不滿，甚至還可能會引起社會混亂。既然形式上不能與私營部門分享利潤，那么，如何與私營部門實際地共享利益呢？在此，共享利益除了指共享PPP的社會成果，還包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機構(gòu)取得相對平和、長期穩(wěn)定的。利益共享顯然是伙伴關(guān)系的基礎(chǔ)之一，如果沒有利益共享，也不會有可持續(xù)的PPP類型的伙伴關(guān)系。

風(fēng)險共擔(dān)

　　伙伴關(guān)系作為與市場經(jīng)濟規(guī)則兼容的PPP機制，利益與風(fēng)險也有對應(yīng)性，風(fēng)險分擔(dān)是利益共享之外伙伴關(guān)系的另一個基礎(chǔ)。如果沒有風(fēng)險分擔(dān)，也不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關(guān)系。無論是市場經(jīng)濟還是計劃經(jīng)濟、無論是私人部門還是公共部門、無論是個人還是企業(yè)，沒有誰會喜歡風(fēng)險。即使具冒險精神的冒險家，其實也不會喜歡風(fēng)險，而是會為了利益千方百計地避免風(fēng)險。

　　在PPP中，公共部門與私營部門合理分擔(dān)風(fēng)險的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與私營部門其他交易形式的顯著標志。例如，政府采購過程，之所以還不能稱為公私合作伙伴關(guān)系，是因為雙方在此過程中是讓自己盡可能小地承擔(dān)風(fēng)險。而在公私伙伴關(guān)系（PPP）中，公共部門卻是盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險，而讓對方承擔(dān)的風(fēng)險盡可能小。一個明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設(shè)項目的運營中，如果因一般時間內(nèi)車流量不夠而導(dǎo)致私營部門達不到基本的預(yù)期收益，公共部門可以對其提供現(xiàn)金流量補貼，這種做法可以在“分擔(dān)”框架下，有效控制私營部門因車流量不足而引起的經(jīng)營風(fēng)險。與此同時，私營部門會按其相對優(yōu)勢承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)，而這個領(lǐng)域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風(fēng)險”的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風(fēng)險得以規(guī)避。

　　如果每種風(fēng)險都能由善于應(yīng)對該風(fēng)險的合作方承擔(dān)，毫無疑問，整個基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的成本就能小化。PPP管理模式中，更多是要突破簡單化的“融資模式”理解，上升到從管理模式創(chuàng)新的層面上理解和總結(jié)。

9PPP模式分類

融資性質(zhì)

　　從廣義的層面講，公私合作（PPP）應(yīng)用范圍很廣，從簡單的，短期（有或沒有投資需求）管理合同到長期合同，包括資金、規(guī)劃、建設(shè)、營運、維修和資產(chǎn)剝離。PPP安排對需要高技能工人和大筆資金支出的大項目來說是有益的。它們對要求國家在法律上擁有服務(wù)大眾的基礎(chǔ)設(shè)施的國家來說很有用。公私合作關(guān)系資金模式是由在項目的不同階段，對擁有和維持資產(chǎn)負責(zé)的合作伙伴所決定。PPP廣義范疇內(nèi)的運作模式主要包括以下幾種：

　?。?）建造、運營、移交（BOT）

　　私營部門的合作伙伴被*在特定的時間內(nèi)融資、設(shè)計、建造和運營基礎(chǔ)設(shè)施組件（和向用戶收費），在期滿后，轉(zhuǎn)交給公共部門的合作伙伴。

　　（2）民間主動融資（PFI）

　　PFI是對BOT項目融資的優(yōu)化，指政府部門根據(jù)社會對基礎(chǔ)設(shè)施的需求，提出需要建設(shè)的項目，通過招投標，由獲得特許權(quán)的私營部門進行公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)與運營，并在特許期（通常為30年左右）結(jié)束時將所經(jīng)營的項目完好地、無債務(wù)地歸還政府，而私營部門則從政府部門或接受服務(wù)方收取費用以回收成本的項目融資方式。

　?。?）建造、擁有、運營、移交（BOOT）

　　私營部門為設(shè)施項目進行融資并負責(zé)建設(shè)、擁有和經(jīng)營這些設(shè)施，待期限屆滿，民營機構(gòu)將該設(shè)施及其所有權(quán)移交給政府方。

　?。?）建設(shè)、移交、運營（BTO）

　　民營機構(gòu)為設(shè)施融資并負責(zé)其建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給政府方；隨后政府方再授予其經(jīng)營該設(shè)施的長期合同。

　　（5）重構(gòu)、運營、移交（ROT）

　　民營機構(gòu)負責(zé)既有設(shè)施的運營管理以及擴建/改建項目的資金籌措、建設(shè)及其運營管理，期滿將全部設(shè)施無償移交給政府部門。

　　（6）設(shè)計建造（DB）

　　在私營部門的合作伙伴設(shè)計和制造基礎(chǔ)設(shè)施，以滿足公共部門合作伙伴的規(guī)范，往往是固定價格。私營部門合作伙伴承擔(dān)所有風(fēng)險。

　?。?）設(shè)計、建造、融資及經(jīng)營（DB-FO）

　　私營部門的合作伙伴設(shè)計，融資和構(gòu)造一個新的基礎(chǔ)設(shè)施組成部分，以長期租賃的形式，運行和維護它。當(dāng)租約到期時，私營部門的合作伙伴將基礎(chǔ)設(shè)施部件轉(zhuǎn)交給公共部門的合作伙伴。

　　（8）建造、擁有、運營（BOO）

　　私營部門的合作伙伴融資、建立、擁有并的經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施部件。公共部門合作伙伴的限制，在協(xié)議上已聲明，并持續(xù)的監(jiān)管。

　　（9）購買、建造及營運（BBO）

　　一段時間內(nèi)，公有資產(chǎn)在法律上轉(zhuǎn)移給私營部門的合作伙伴。建造、租賃、營運及移交（BLOT）

　?。?0）只投資

　　私營部門的合作伙伴，通常是一個金融服務(wù)公司，投資建立基礎(chǔ)設(shè)施，并向公共部門收取使用這些資金的利息。

非融資性質(zhì)

　?。?）作業(yè)外包

　　政府或政府性公司通過簽定外包合同方式，將某些作業(yè)性、輔助性工作委托給外部企業(yè)/個人承擔(dān)和完成，以期達到集中資源和注意力于自己的核心事務(wù)的目的。一般由政府方給作業(yè)承擔(dān)方付費

　　（2）運營與維護合同（O&M）

　　私營部門的合作伙伴，根據(jù)合同，在特定的時間內(nèi)，運營公有資產(chǎn)。公共合作伙伴保留資產(chǎn)的所有權(quán)。

　?。?）移交、運營、移交（TOT）

　　政府部門將擁有的設(shè)施的移交給民營機構(gòu)運營，通常民營機構(gòu)需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，期滿后再將設(shè)施無償移交給政府方。

股權(quán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓

　　政府將國有獨資或國有控股的企業(yè)的部分產(chǎn)權(quán)/股權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營機構(gòu)，建立和形成多元投資和有效公司治理結(jié)構(gòu)，同時政府授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營特定業(yè)務(wù)

合資合作

　　政府方以企業(yè)的資產(chǎn)與民營機構(gòu)（通常以現(xiàn)金方式出資）共同組建合資公司，負責(zé)原國有獨資企業(yè)的經(jīng)營。同樣，政府將授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營特定業(yè)務(wù)。[3]

10主要優(yōu)點

　　在于將市場機制引進了基礎(chǔ)設(shè)施的投融資。不是所有城市基礎(chǔ)設(shè)施項目都是可以商業(yè)化的，應(yīng)該說大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施是不能商業(yè)化的。政府不能認為，通過市場機制運作基礎(chǔ)設(shè)施項目等于政府全部退出投資領(lǐng)域。在基礎(chǔ)設(shè)施市場化過程中，政府將不得不繼續(xù)向基礎(chǔ)設(shè)施投入一定的資金。對政府來說，在PPP項目中的投入要小于傳統(tǒng)方式的投入，兩者之間的差值是政府采用PPP方式的收益。

　?。?）消除費用的超支。公共部門和私人企業(yè)在初始階段私人企業(yè)與政府共同參與項目的識別、可行性研究、設(shè)施和融資等項目建設(shè)過程,保證了項目在技術(shù)和經(jīng)濟上的可行性，縮短前期工作周期,使項目費用降低。PPP模式只有當(dāng)項目已經(jīng)完成并得到政府批準使用后，私營部門才能開始獲得收益,因此PPP模式有利于提率和降低工程造價,能夠消除項目完工風(fēng)險和資金風(fēng)險。研究表明，與傳統(tǒng)的融資模式相比，PPP項目平均為政府部門節(jié)約17%的費用，并且建設(shè)工期都能按時完成。

　?。?）有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財政負擔(dān)。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成一個監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財政預(yù)算方面減輕政府壓力。

　?。?）促進了投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產(chǎn)和服務(wù)能為政府部門提供更多的資金和技能,促進了投融資體制改革。同時,私營部門參與項目還能推動在項目設(shè)計、施工、設(shè)施管理過程等方面的革新,提高辦事效率,傳播佳管理理念和經(jīng)驗。

　?。?）政府部門和民間部門可以取長補短，發(fā)揮政府公共機構(gòu)和民營機構(gòu)各自的優(yōu)勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標，可以以有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。

　　（5）使項目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟,對協(xié)調(diào)各方不同的利益目標起關(guān)鍵作用。

　?。?）風(fēng)險分配合理。與BOT等模式不同,PPP在項目初期就可以實現(xiàn)風(fēng)險分配,同時由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險,使風(fēng)險分配更合理,減少了承建商與投資商風(fēng)險,從而降低了融資難度,提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險的同時也擁有一定的控制權(quán)。

　?。?）應(yīng)用范圍廣泛，該模式突破了引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項目組織機構(gòu)的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機場、醫(yī)院、學(xué)校等。

11主要內(nèi)涵

　　，PPP融資是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現(xiàn)形式，主要根據(jù)項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發(fā)起人的資信來安排融資。項目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

　　第二，PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提率，降低風(fēng)險。這也正是現(xiàn)行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業(yè)以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責(zé)。PPP方式的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到城市軌道交通項目的確認、設(shè)計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風(fēng)險，而且能將民營企業(yè)在投資建設(shè)中更有效率的管理方法與技術(shù)引入項目中來，還能有效地實現(xiàn)對項目建設(shè)與運行的控制，從而有利于降低項目建設(shè)投資的風(fēng)險，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。這對縮短項目建設(shè)周期，降低項目運作成本甚至資產(chǎn)負債率都有值得肯定的現(xiàn)實意義。

　　第三，PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有的項目，無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。

　　第四，PPP模式在減輕政府初期建設(shè)投資負擔(dān)和風(fēng)險的前提下，提高城市軌道交通服務(wù)質(zhì)量。在PPP模式下，公共部門和民營企業(yè)共同參與城市軌道交通的建設(shè)和運營，由民營企業(yè)負責(zé)項目融資，有可能增加項目的資本金數(shù)量，進而降低較高的資產(chǎn)負債率，而且不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項目的一部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)，從而減輕政府的風(fēng)險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務(wù)。

12培訓(xùn)手冊前言

　　2013年底，在財政部年底工作會議期間，財政部組織召開了公私合作（PPP）專題會議，這次會議從體制機制創(chuàng)新的角度，對發(fā)展PPP模式做出了全面、系統(tǒng)的安排。隨后，財政部門便密集組織召開各類研討會和培訓(xùn)班。財政部部長樓繼偉明確提出“要實實在在把這件事開展起來”。

　　在2014年3月份舉辦的政府和社會資本合作（PPP）培訓(xùn)班上，財政部王保安副部長指出：“要抓緊開展、多層次的培訓(xùn)。要使財政部門和企業(yè)的相關(guān)人員熟悉PPP的運作模式與管理要點，更好地在實踐中運用PPP模式。”

　　但由于我國PPP模式推廣尚處于起步階段，相關(guān)資料較少，不成體系，不利于開展系統(tǒng)化的培訓(xùn)工作。有鑒于此，我們組織專業(yè)研究人員對PPP模式進行了系統(tǒng)化的梳理，編制了《公私合作（PPP）模式培訓(xùn)手冊》（下稱《手冊》），借助本《手冊》，可以快速而全面地熟悉PPP模式的基礎(chǔ)知識、政策體系、發(fā)展經(jīng)驗、操作實踐、法律框架、實施流程和相關(guān)案例等。

　　《手冊》分為四篇，每一篇下面分為若干章節(jié)，分別闡述相關(guān)方面的問題：

　　篇為環(huán)境概述篇。主要內(nèi)容包括PPP模式的基本概念、發(fā)展回顧和發(fā)展政經(jīng)環(huán)境，建立起PPP模式的基本認識；

　　第二篇為模式研究篇。主要內(nèi)容包括PPP模式的分類和選擇、PPP合同的分類和優(yōu)劣勢、PPP項目的一般實施流程、PPP模式的SWOT分析、潛在風(fēng)險分析與防范措施、后介紹PPP模式推廣的動態(tài)；

　　第三篇為典型案例篇。分別選取了軌道交通領(lǐng)域、水務(wù)領(lǐng)域和垃圾處理領(lǐng)域的PPP典型案例進行深入剖析；

　　第四篇為項目指引篇。選取了北京市、廣州市和杭州市，對這三個城市的PPP模式推廣實施方案和推廣項目進行闡述，希望對其他城市或者是想進入這些城市進行PPP項目投資的企業(yè)起到借鑒和指引的作用。

13相關(guān)信息

　　發(fā)改委、證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，要求請各省級發(fā)展改革委于2017年2月17日前，推薦1-3個*擬進行證券化融資的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項目，報送發(fā)改委。發(fā)改委將從中選取符合條件的PPP項目，加強支持輔導(dǎo)，力爭盡快發(fā)行PPP項目證券化產(chǎn)品，并及時總結(jié)經(jīng)驗、交流推廣。